Trình tự, thủ tục cưỡng chế thu hồi đất người dân cần biết
Luật sư Hà Thị Khuyên
Luật sư Nguyễn Văn Đồng
Tại khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Như vậy, việc cưỡng chế thu hồi đất là việc là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành khi có quyết định thu hồi đất mà người sử dụng đất không chấp hành.
1. Trình tự cưỡng chế thu hồi đất đai
Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện cưỡng chế thu hồi đất bao gồm 03 bước sau đây:
Bước 1: Trước khi tiến hành cưỡng chế, Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định thành lập Ban thực hiện cưỡng chế.
Bước 2: Ban thực hiện cưỡng chế vận động, thuyết phục, đối thoại với người bị cưỡng chế; nếu người bị cưỡng chế chấp hành thì Ban thực hiện cưỡng chế lập biên bản ghi nhận sự chấp hành. Việc bàn giao đất được thực hiện chậm nhất sau 30 ngày kể từ ngày lập biên bản. Trường hợp người bị cưỡng chế không chấp hành quyết định cưỡng chế thì Ban thực hiện cưỡng chế tổ chức thực hiện cưỡng chế.
Bước 3: Ban thực hiện cưỡng chế có quyền buộc người bị cưỡng chế và những người có liên quan phải ra khỏi khu đất cưỡng chế, tự chuyển dịch tài sản ra khỏi khu đất cưỡng chế; nếu không thực hiện thì Ban thực hiện cưỡng chế có trách nhiệm di chuyển người bị cưỡng chế và người có liên quan cùng tài sản ra khỏi khu đất cưỡng chế.Trường hợp người bị cưỡng chế từ chối nhận tài sản thì Ban thực hiện cưỡng chế phải lập biên bản, tổ chức thực hiện bảo quản tài sản theo quy định của pháp luật và thông báo cho người có tài sản nhận lại tài sản.
2. Thủ tục và yêu cầu bắt buộc khi thực hiện cưỡng chế thu hồi đất đai
2.1. Thành lập Ban cưỡng chế
Trước đây, Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định về thành phần tham gia cưỡng chế nên các địa phương thường phải vận dụng các quy định về cưỡng chế xử phạt hành chính để vận dụng trong trường hợp này. Tuy nhiên, cách áp dụng này không có cơ sở pháp lý hoàn chỉnh vì vậy phát sinh một số bất cập. Ví dụ, một số địa phương bố trí lực lượng quân sự tỉnh, huyện tham gia quá trình cưỡng chế mặc dù văn bản về cưỡng chế thu hồi đất không quy định điều này. Để khắc phục tình trạng đó, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định cụ thể thành phần Ban thực hiện cưỡng chế thu hồi đất bao gồm: (1) Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp huyện là Trưởng ban; (2) Các thành viên gồm đại diện các Phòng chuyên môn cấp huyện như Phòng tài chính, Phòng tài nguyên và môi trường, Thanh tra, Tư pháp, Kinh tế - Hạ tầng… Cùng với đại diện một số ban ngành đoàn thể, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường giải phóng mặt bằng, UBND cấp xã nơi có đất và một số thành viên khác do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định.
Vấn đề đáng lưu ý đối với quy định nêu trên:
Một là, về mặt ngôn ngữ, thuật ngữ “thành viên” là chưa phù hợp, ở đây phải dùng cụm “ủy viên”. Trên thực tế, các quyết định cưỡng chế của địa phương đều xác định các cơ quan theo quy định là ủy viên; còn thành viên khác thì sử dụng cụm từ mời cơ quan, tổ chức, đoàn thể… làm thành viên. Một số ủy viên khác thông thường là các tổ chức chính trị - xã hội cấp huyện; cơ quan y tế; Đơn vị thi công công trình, san lấp mặt bằng… Ngoài ra, để bảo đảm yếu tố công khai, dân chủ, khách quan, ở một số địa phương còn vận dụng linh hoạt quy định thành lập Ban thực hiện cưỡng chế như khi thực hiện cưỡng chế thu hồi đất, Ban thực hiện cưỡng chế mời thêm một số thành phần khác để chứng kiến như: (1) đại diện các Hội, đoàn thể mà người bị cưỡng chế là thành viên của Hội, đoàn thể đó; (2) Tổ trưởng tổ dân phố hoặc trưởng khu vực (khóm, ấp, thôn, buôn…) nơi có đất thu hồi; (3) hai người làm chứng do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã giới thiệu. Người làm chứng phải có đủ năng lực hành vi dân sự, không liên quan trực tiếp đến đất đai, tài sản cưỡng chế.
Hai là, mặc dù Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Chủ tịch UBND cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế”, nhưng Nghị định của Chính phủ lại cho phép Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp huyện là Trưởng ban. Do vậy, trên thực tiễn, hầu hết việc tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế thuộc về Phó Chủ tịch UBND cấp huyện với vai trò Trưởng ban.
Ba là, ngoài thành phần của Ban thực hiện cưỡng chế thì “lực lượng Công an căn cứ vào phương án cưỡng chế thu hồi đất để xây dựng kế hoạch bảo vệ trật tự, an toàn trong quá trình tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất”. Theo quy định này thì Công an phải xây dựng kế hoạch và phân công bố trí lực lượng thực hiện. Quy định này trên thực tế dễ gây nhầm lẫn cho rằng, lực lượng Công an là thành phần cưỡng chế. Lực lượng Công an chỉ là lực lượng bảo vệ trật tự, an toàn trong quá trình tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất chứ không phải là thành phần Ban thực hiện cưỡng chế.
Bốn là, vấn đề hiện nay các địa phương quan tâm không phải là lực lượng Công an mà là lực lượng Quân đội có được tham gia trong quá trình tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất hay không. Hiện có hai nhóm quan điểm như sau:
Quan điểm thứ nhất, không cho phép lực lượng quân đội tham gia bởi vì Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều không quy định. Ngoài ra, chức năng của “Quân đội là lực lượng chiến đấu và sẵn sàng chiến đấu, dùng để đánh giặc”.
Quan điểm thứ hai, cho phép lực lượng quân đội tham gia bởi lẽ: sự đoàn kết, phối hợp hiệp đồng giữa công an nhân dân và quân đội nhân dân là vấn đề có tính quy luật để thực hiện thành công nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Đồng thời, phương châm thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh trong tình hình hiện nay “chủ động phòng ngừa; kịp thời phát hiện; tích cực đấu tranh, ngăn chặn; kiên quyết xử lý; không để bị động, bất ngờ trong mọi tình huống”.
Cả hai quan điểm trên đều có lập luận riêng dựa trên kinh nghiệm tổng kết, đánh giá của từng địa phương. Thực tiễn cho thấy, quân đội nhân dân không nhất thiết phải có mặt trong mọi trường hợp cưỡng chế mà chỉ cần thiết huy động tham gia trong những trường hợp cưỡng chế đặc biệt hoặc khi xét thấy cần thiết.
Hiện nay, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định vấn đề này nên các địa phương áp dụng chưa nhất quán, thiết nghĩ cần có văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể trường hợp nào cho phép huy động lực lượng bảo đảm nhiệm vụ quốc phòng, an ninh trong quá trình thực hiện quyết định cưỡng chế thu hồi đất; căn cứ, điều kiện huy động lực lượng; quy trình tiến hành; thẩm quyền phân công, điều động; phân công trách nhiệm thực hiện cụ thể của từng lực lượng…
2.2. Vận động, thuyết phục trước khi tiến hành cưỡng chế
Thứ nhất, một trong những điều kiện để tiến hành cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất là:“người có đất thu hồi không chấp hành quyết định thu hồi đất sau khi UBND cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng đã vận động, thuyết phục”.
Như vậy, cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013 không đòi hỏi phải “rà soát” đủ các điều kiện về trình tự, thủ tục như văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003. Do vậy, trách nhiệm của người ra quyết định cưỡng chế thu hồi đất hiện nay chỉ tập trung vào khâu tổ chức vận động, thuyết phục, ra quyết định cưỡng chế và thực hiện quyết định cưỡng chế theo đúng quy định. Mặt khác, trong quản lý nhà nước phải kết hợp giữa thuyết phục và cưỡng chế theo phương châm lấy thuyết phục là chính. Cùng với việc nâng cao mức sống của nhân dân, cần nâng cao ý thức pháp luật và văn hóa dẫn đến việc thu hẹp môi trường áp dụng các biện pháp cưỡng chế.
Cưỡng chế nhà nước cũng vì vậy được thay thế dần bằng những biện pháp tác động xã hội. Mặc dù Luật Đất đai năm 2013 quy định công tác vận động, thuyết phục là một trong những điều kiện để tiến hành cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất, tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào hướng dẫn về công tác vận động, thuyết phục người có đất bị thu hồi. Thực tiễn áp dụng công tác vận động, thuyết phục người có đất bị thu hồi gặp không ít những khó khăn trong việc xử lý tình huống xảy ra trong quá trình vận động, thuyết phục. Không ít địa phương xem trọng công tác cưỡng chế thu hồi đất hơn là công tác vận động, thuyết phục để người có đất bị thu hồi tự nguyện giao đất. Do đó, nhiều quyết định cưỡng chế ban hành không cần thiết, thậm chí có trường hợp gây phát sinh phức tạp, ảnh hưởng đến tình hình an ninh, trật tự ở địa phương.
Để công tác vận động, thuyết phục có hiệu quả, trước khi quyết định cưỡng chế, đối với từng trường hợp cụ thể, chính quyền địa phương cần quan tâm thực hiện tốt quy chế dân chủ ở cơ sở. Cần ghi nhận ý kiến của người dân về trường hợp cần cưỡng chế, xem xét những ý kiến đóng góp đó để quyết định nên hay không nên tiến hành cưỡng chế. Khi thực hiện tốt quy chế dân chủ ở cơ sở thì việc quyết định cưỡng chế sẽ không còn là ý chí chủ quan của Nhà nước mà vụ cưỡng chế sẽ xuất phát từ nhu cầu thực tiễn đặt ra, xuất phát từ ý chí, nguyện vọng chính đáng của đa số người dân. Hơn nữa, điều này còn tạo được sự đồng thuận trong cộng đồng dân cư, từ đó tạo ra dư luận tích cực, khuyến khích, động viên người dân tự nguyện giao đất.
2.3. Vấn đề thời điểm tiến hành cưỡng chế
Một trong những điểm cần tính toán và thận trọng là việc quyết định thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế. Luật Đất đai năm 2013 quy định nguyên tắc thứ hai trong cưỡng chế là: “Thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế được thực hiện trong giờ hành chính”. Tuy nhiên, trong lĩnh vực cưỡng chế thu hồi đất, chưa có văn bản hướng dẫn về việc không tiến hành cưỡng chế vào các ngày nghỉ lễ, tết, các dịp tổ chức sự kiện trọng đại của đất nước hoặc quan trọng ở địa phương. Do vậy, cần phải có văn bản hướng dẫn về vấn đề này cũng như tránh tiến hành cưỡng chế vào thời điểm nói trên và thời điểm gia đình người bị cưỡng chế tổ chức hữu sự, hỷ sự. Cưỡng chế trong thời điểm này dễ làm ảnh hưởng đến uy tín, tâm lý của người bị cưỡng chế, từ đó dễ dẫn đến khả năng chống đối quyết liệt.
2.4. Vấn đề thu âm, ghi hình trong quá trình cưỡng chế
Trong quá trình tiến hành cưỡng chế, cần bảo đảm quyền kiểm tra, giám sát trực tiếp của người dân và cơ quan báo chí. Để hạn chế tình trạng lạm quyền của tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thì biện pháp giám sát trực tiếp của công dân và phản ánh của báo chí là rất quan trọng. Luật Đất đai năm 2013 không trực tiếp quy định về quyền phỏng vấn, ghi âm, quay phim, chụp ảnh trong cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất. Nhưng đây là quyền của nhà báo để hoạt động tác nghiệp; quyền giám sát của công dân đối với việc thực thi công vụ của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền.
Theo quy định của Nghị định số 66/2017/NĐ-CP ngày 19/5/2017 của Chính phủ Về điều kiện kinh doanh thiết bị, phần mềm ngụy trang dùng để ghi âm, ghi hình, định vị (Nghị định số 66/2017/NĐ-CP), phạm vi điều chỉnh của Nghị định này là: “quy định điều kiện về an ninh trật tự, công tác quản lý nhà nước, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân có liên quan và biện pháp thi hành đối với hoạt động kinh doanh thiết bị, phần mềm ngụy trang dùng để ghi âm, ghi hình, định vị”. Từ quy định này cho thấy, Nghị định số 66/2017/NĐ-CP không điều chỉnh hoạt động tác nghiệp của nhà báo hay ghi nhận của người dân phản ánh xã hội. Nhà báo hay người dân hoàn toàn có thể sử dụng máy quay phim, chụp ảnh, ghi âm thông thường để tác nghiệp. Bên cạnh đó, khu đất cưỡng chế không phải là khu vực cấm, địa điểm cấm nên khi những người liên quan đứng ngoài khu vực cưỡng chế tiến hành phỏng vấn, ghi âm, quay phim, chụp ảnh thì Ban thực hiện cưỡng chế không thể ngăn cấm được. Tuy nhiên, vấn đề cần lưu ý là không tạo điều kiện để các thế lực thù địch, phản động lợi dụng để tiến hành các hoạt động chống phá Đảng, Nhà nước ta.
2.5. Xử lý, bảo quản tài sản sau cưỡng chế
Một trong những vấn đề cần lưu ý là việc xử lý tài sản cho người có đất bị thu hồi sau cưỡng chế. Xét cho cùng, người bị cưỡng chế chỉ vì lợi ích mà họ không chấp hành quyết định thu hồi đất. Chính vì thế, với tính chất nhân đạo của Nhà nước ta thì cho dù họ có là người vi phạm hay không vi phạm đi nữa cũng đều phải bảo đảm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm và tài sản của họ. Hiện nay, pháp luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành có quy định Ủy ban nhân dân cấp xã chịu trách nhiệm bảo quản tài sản sau cưỡng chế và chi phí bảo quản do người bị cưỡng chế chịu. Tuy nhiên, tất cả các văn bản pháp luật không quy định thời hạn gửi giữ tài sản là bao lâu. Thực tế cho thấy, sau thời gian gửi và không sử dụng, tài sản bị hư hỏng, giảm hoặc mất công năng sử dụng. Theo thời gian, có những trường hợp chi phí gửi có giá trị lớn hơn giá trị thật của tài sản. Điều này không chỉ gây lãng phí mà còn gây khó khăn cho UBND cấp xã.
Xét về bản chất của đối tượng cưỡng chế thì tài sản của người bị cưỡng chế thi hành án dân sự và cưỡng chế xử phạt vi phạm hành chính với tài sản của người bị cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất là hoàn toàn khác nhau. Trong khi tài sản của người bị cưỡng chế thi hành án dân sự và cưỡng chế xử phạt vi phạm hành chính là đối tượng chính của cưỡng chế, cơ quan chức năng bắt buộc tiến hành kê biên tài sản mục đích nhằm bảo đảm nghĩa vụ tài chính của người bị cưỡng chế. Còn tài sản của người bị cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất không phải là đối tượng chính của cưỡng chế mà chỉ là những tài sản nằm trong phạm vi khu đất cưỡng chế. Tuy nhiên, về bản chất gửi giữ đều nhằm bảo quản tài sản trong thời hạn chờ chủ sở hữu nhận lại tài sản. Chính vì vậy, về mặt logic, có thể vận dụng các quy định pháp luật về thi hành án dân sự…. Tuy nhiên, về phương diện pháp lý, cần phải có văn bản hướng dẫn thi hành để đảm bảo thống nhất trong nhận thức và áp dụng.
Liên hệ tư vấn và mời luật sư: 0936683699 - 0983951338
